2007年7月6日–7月27 日，由北京市人口和计划生育委员会组织的赴美国学习考察团一行22人在美国洛杉矶、华盛顿、纽约等地进行了为期21天的培训学习和参观考察。

　　考察团成员中不仅有市人口和计划生育委员会有关处室的领导，还有部分街道（地区）办事处主管计划生育工作的副主任；不仅有区县人口和计划生育委员会以及相关委办局的领导，也有市部分委办局总公司从事计划生育工作的领导，还有北京市计划生育协会的理事。考察团不仅设有党支部书记、副书记，还设有支部成员；不仅设有团长、副团长，还设有秘书长、副秘书长以及随团医生等。

　　考察其间，考察团听取了美国洛杉矶橙县卫生局官员、专家及研究人员关于美国政府公共管理与服务、人口发展的总体情况、美国的人口发展政策和医疗卫生体制等情况介绍，并对洛杉矶橙县卫生局、橙县St.Jude医疗中心、加州富乐敦大学等进行了参观访问，还专门召开过支部会议对参观学习情况进行了研究和总结。通过学习、参观和研讨，大家对美国的社会发展情况有了更多的了解，开阔了视野，加强了交流沟通，增进了友谊，美国政府的社会保障制度、人口政策以及自然、社会和人的和谐发展给考察团留下了深刻的印象。现就考察学习的主要收获汇报如下。

　　一、 美利坚合众国概况

　　美利坚合众国地处北美洲中部，东临大西洋，西滨太平洋，北接加拿大，南靠墨西哥及墨西哥湾。所属阿拉斯加州位于北美洲西北部，夏威夷州位于中太平洋北部。总面积9372614平方千米，总人口300000000人（2006年11月），总和生育率约2.0，保持低生育水平。美国大陆原为印第安人聚居地，15世纪末西班牙、荷兰、法国、英国等相继移民至此。18世纪前，英国在北美大西洋沿岸建立了13个殖民地。1775年，爆发了反对英国殖民统治的独立战争。1776年7月4日殖民地人民发表“独立宣言”，宣布成立美利坚合众国。1787年通过美国宪法，成立联邦共和国。现在拥有50个州。1979年1月1日同我国建交。

　　美国居民大部分是欧洲移民的后代，还有黑人（约占全国人口12％）、墨西哥族人、中国血统美国籍人和华侨等。美国的宗教信仰者占总人口的85％，主要信奉基督教新教、天主教等，通用英语。

　　美国是世界经济大国，经济高度发达，工农业生产门类齐全，集约化程度高，国民生产总值位居世界首位。美国是世界上进出口贸易额最大的国家，货物运输以铁路为主，客运以公路为主，航空以客运为主，有航空线联系全国各大城市，海运发达。

　　二、美国在人口发展和社会保障等方面的相关情况

　　1、美国人口的发展是世界人口发展史上一个值得研究的特别案例。近年来，美国人口增速加快，主要原因是移民增加以及移民生育子女的增加。美国皮尤拉美裔研究中心一位人口统计学家估计，美国新增1亿人口中的一半是移民或是他们在美国出生的子女。美国人口数量排名在中国与印度之后，居第三位．在发达国家中排第一，同时在工业化国家中人口增长最快，每年增加约２８０万人，但美国平均每平方公里仅３３人，与欧盟国家的１２０人和日本的３６０人相比，仍显得十分"空旷"。

　　美国人口突破3亿的消息引起不同反响。英国《独立报》认为：美国人均消耗的能源是世界平均数的4倍，消耗的水是3倍，生产的垃圾是两倍，排放的二氧化碳是5倍。美国以世界5％的人口，使用了全球23％的能源、15％的肉类和28％的纸张。人口的增加意味着更多的人消费已经有限的资源。文章认为，美国为发展中国家树立了一个不可持续发展的“坏榜样”。

　　美国朝野、舆论和民间，对人口数量安全，保持着高度的关注。美国国土面积和中国差不多大，耕地与宜农宜牧土地要多许多，现在只有3亿人口，就对70年后的人口倍增提前预预警，未雨绸缪。现行的移民政策，只鼓励增加科技和文化精英，不支持盲目增加人口。美国现在的低生育水平，也没有出现婴儿潮的巨大潜能。

　　在考察中，我们注意到美国不少人对中国控制人口的政策，是宏观上肯定，微观上保留，他们在谈到中国经济崛起的奇迹时，总说是诸多因素综合作用的结果，其中当然也包括成功控制人口的重要因素，然而他们多是信奉宗教的教徒，对人工堕胎等具体措施持有自己的看法，常常不便直接对中国控制人口的政策表示肯定。他们自己连３亿人口的规模都如此关注，对13亿人口的中国采取控制人口的措施应该是容易理解的。

　　美国等国家之所以对堕胎权争议颇多，很大程度上在于其基督教传统，认为胎儿虽然在母体中，却是上帝的造物，不容人为毁灭。基于同样的理由，传统基督教认为自杀也是过错。但是，随着20世纪60年代女权运动的兴起，堕胎权逐步得到认可。但是基于妥协，保留了对一定孕期的妇女堕胎权的控制。

　　2、美国没有直接干预人口规模和人口增长的全国性人口政策，各州有自己的政策。虽然美国对生育实行不干预政策，但现行的一些人口措施，实际上是旨在使人口增长受到一定控制，最终使美国人口达到静止目标。1965年前美国实行的实质上是一种增殖人口的政策。1970年，经国会通过，尼克松总统设立“人口增长和美国前景委员会”，研究美国人口发展状况及其相关问题。1974年，该委员会经研究提出“人口继续增长，对经济、环境、政府和社会等皆无益处”的结论 ，提出最理想的目标是人口稳定。“静止人口”已成了美国政府人口发展政策的目标。

　　移民政策是美国人口政策的重要部分。美国是世界上接收移民最多的国家，最初是鼓励移民自由入境，从1921年起，对移民入境加了一定限制，特别是第二次世界大战后，推行“人才进口”政策 ，以优厚的待遇和良好的条件，吸引世界各地有名望、有成就的科学技术专家移居美国。美国政府对国内人口分布和迁移不加限制，让人们自由迁移流动。历史上曾鼓励和资助人们向中部和西部人口稀少的地区移动。近年国内移民的总趋势是从工业化的东北部和北部各州向西南、东南各州移动，同时也向非大都市区域移居。

　　3、人口增加，环境保护困难加大！19世纪60年代，美国人大量使用含铅汽油，制造业排放浓烟与污泥，社会大众却接受了空气污染代表经济繁荣的误导。当时两位参议员发起环保议题，并说服肯尼迪总统出面宣传，1963年9月，肯尼迪亲自出马，进行了五天七洲的环保宣传之旅，经过总统、议员、媒体、民众的共同努力，1970年4月22日，全美共有2000万民众为了拥有一个无污染的环境走上街头作环保宣传，形成美国历史上一次伟大的社会运动，从当年开始，每年4月22日定为“地球日”（The Earth day）,1990年以后，“地球日”活动推广到全球，并间接促成了1992年在巴西里约热内卢召开的“地球高峰会”。美国国会先后通过了清洁空气法案，清洁水法案、海洋哺乳动物保护法案等，并成立了环境保护署，环境保护确已大见成效。随着人口增加，破坏环境因素增多，一些人口密度较大的社区，环境污染的迹象日益明显。如果人口翻番，美国人要保持现在的人均生存空间、绿地、高尔夫球场和宁静优雅的社区环境，几乎是难以想象的。美国朝野自然明白，人口大增，环境保护的困难加大。

　　4、人口增加，社会保障制度难以为继！美国虽有别于欧洲福利型国家，但社会安全保障制度也相当完备，当前美国的社会保障制度包括养老、医疗、失业、残疾以及社会救济在内的保障项目。1.养老保险制度。美国的养老保险体系分为三个层次或叫三个支柱，即国家强制性保险、私营企业养老金计划、个人储蓄性保险。 2.医疗保险制度。3.失业保险制度。1935年，在建立社会保障制度的同一年，国会通过立法授权各州政府建立失业保险制度。失业保险项目由州政府进行管理，联邦政府只是制订一些措施鼓励各州政府建立失业保险制度并尽量在州际之间保持统一性，这项制度涵盖了97%的工资收入者；失业者领取失业保险金的时间长度取决于本人工作的年限，计算公式各州也不相同。在多数州中，最长的期限为26周，但是，如果本州的失业率高于某个因素一定水平，这个期限也可延长。4.伤残保险。政府公务员的工伤保险由劳工部管理，企业人员的工伤保险由各州的劳工部门管理，伤残抚恤由社会保障署管理。

　　近年，随着美国人口的增加等因素，社会保障制度所承受的负担也越加严重。比如养老保障，住在老年公寓的老人，虽有子女，若本人没有退休金，银行又无足够存款，政府每月发给700美元养老金，因对老年人处处优惠，住公寓只需交租金200美元，吃饭约需100美元，还有400美元零用。失业救济准入门槛低，救济金标准高，致使一些人情愿领取失业救济而拒绝俯就某些工资较低又累又苦的工作，因而给非法移民留下了较大的求职空间。随着人口增加，社会保障资金已显不够。布什总统有意改革社安保障制度，然而议员和大众反对之声四起，举步维艰，布什一再宣称，改革之后提高准入门槛，适当调节标准，这样才能重点保障最困难的弱势群体，而且明示改革只适用后来人，老人保持老办法，不影响既得利益。人口翻番，社会保障难度无疑更会加大。

　　5、美国的医疗保障制度是以复杂多样的自由市场型为其主要特征,商业保险盛行。在美国，虽然没有一体化的医疗保险制度，但是目前美国已有82%的人口享有医疗保险。美国的医疗保障主要包括两大类:第一类是由政府承办的社会医疗保险,以资助老年、残疾或患有严重肾病的美国公民的医疗照顾制度(Medicare)和资助贫困家庭的医疗援助制度(Medicaid)为主,但在美国的整个医疗保障体系中,这种社会医疗保险计划并不占重要地位,覆盖人群有限。第二类就是私营医疗保险,包括非盈利性医疗保险(以蓝盾、蓝十字等组织为代表)与盈利性的商业医疗保险两种,是美国医疗保障制度的重要组成部分,其中开展医疗保险的商业保险公司就有1 000多家,目前在美国80%以上的国家公务员和74%的私营企业雇员通过购疗保险为自己及家人转移疾病风险。此外,有14%左右人口的无保险者,由于无能力购买保险和支付高额医疗费,除得了重病外,获得量血压、止血等极平常检查与治疗的机会都很少,因延误诊治而留有后遗症、长期住院的不少,死亡率高。这不仅对个人不利,也成为整个医疗上的公平性问题。    

　　三、几点主要借鉴的经验、体会和建议

　　1、主要可以借鉴的经验：

　　一是强调政府公共服务职能，政府担当促进者、合作者和管理者的作用，协调好政府、社会和市场的关系。政府的有限介入，这在美国的医疗保障体系中体现得非常明显。在市场经济中，美国政府最重要的作用就是制定商业活动的基本规则，在医疗保障制度中的作用就是通过各种激励和禁令来影响市场行为。

　　二是大量公共服务交由非政府公共组织来提供，让私人部门也参与到公共服务中来，呈现出混合性的特征，在公共服务体系中，非营利、营利和私人以及政府都发挥着重要作用，彼此密切合作。

　　三是为改善政府公共服务，政府公共服务改革把利用市场和社会力量，推行公共服务市场化、社会化，比如政府业务合同出租、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、公共服务社区化、有选择地实行公共服务使用者付费制度等。这些经验为我国创新公共管理和服务方法提供了借鉴和启示。

　　2、比较深刻的体会：

　　第一、科学借鉴西方国家公共服务、人口宏观发展政策的理念，有利于强化我国政府公共服务职能。重管理，轻服务，是我国各级政府长期存在的一大弊端。把为公众提供优质高效的公共服务明确为各级政府的主要责任，提倡公民至上原则，满足公众的要求和愿望，有利于政府官员增强服务意识、公共责任感，实现由“管理者”到“服务者”的转变。

　　第二、科学借鉴西方企业管理的一些有效方法，有利于改革我国政府传统的行政管理模式。把西方发达国家企业管理中盛行的目标管理、全面质量管理、成本核算、绩效评估等管理方法引入公共管理领域，对于提高我国政府的管理水平，增强公务员的服务意识具有积极意义。

　　第三、科学借鉴新公共管理的竞争机制，有利于提高我国政府提供公共服务的效益。将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，例如电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等，可以提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

　　科学发展观的本质和核心就是要坚持以人为本。以人为本是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。这就要求各级政府围绕全面建设小康社会的目标，切实转变政府职能，大力推进政府社会管理创新，提高公共服务水平。

　　3、启发和建议：

　　缘于以上认识，对新时期的人口和计划生育工作有了以下几点启发和建议：

　　第一、要加快构建统筹解决人口问题的宏观调控和公共管理机制。人口管理隶属于典型的社会公共管理,因为它的目标是通过政府或非政府组织对人口行为的引导、调控,来维护社会全体成员的共同利益,保证社会的稳定、协调、有序,从而不断提高人类的生存质量、生活质量和生命质量。因此，加快建立和完善行政管理、技术服务和群众工作“三位一体”的人口与计生公共管理与服务体系,是新时期全国人口计生工作的首位工程。

　　第二、要积极探索对外来人口的有效的管理办法，进一步规范和优化政府的管理行为。政府是掌握公共权力的社会公器。在对外来人口的公共管理中, 政府的主要任务是为包括外来流动人员在内的所有工作和生活在城市中的公民提供必要的公共物品和公共服务，提供平等的机会，为弱势群体提供必要的保障, 营造宽松的生活、就业和社会环境。但是目前我国城市政府对来自外地尤其是来自农村的流动人口的管理既存在“服务的缺位”，又存在着管理行为的不规范甚至违法行为，引发了诸多的社会问题。适应建设“服务型政府”的要求，有必要强化城市政府的公共管理和社会服务职能建立健全就业服务体系，切实维护好流动人口合法权益。

　　第三、以政府职能转变为契机，进一步提高人口和计划生育优质服务工作水平。政府是提供公共产品的重要组成部分。目前各级政府在科学发展观指导下，努力树立以人为本的理念，转变职能，全方位开展优质服务活动。人口计生部门要以此为契机，全面实施以育龄群众需求为主导，多层次、全方位、广覆盖的优质服务创建活动。构建以提供优质服务为目标，以诚信、关爱、发展为主题的公共服务机制，不断提高计划生育服务质量和水平，使计划生育服务更加人性化、温馨化。

　　北京作为国际化的大都市，作为全国的政治、文化中心和国际交往中心，要在政治、文化等方面保持强劲的动力，就需要我们通过交流与合作，不断发展公共管理等理念，不断创新公共管理等方式。通过了解、比较、分析和鉴别，恰当地予以借鉴，就能更好地促进我国经济和社会的发展。实际上，在国际交往上，这种需要是双方的、相互的。特别是随着我国经济的持续发展和国力的不断增强，其他国家也非常想了解中国。

　　二〇〇七年十二月十七日