为借鉴国外先进国家地方政府搞好公共服务的经验，近期北京市委研究室组织考察团一行7人赴美国进行了实地考察。现将考察情况报告如下。

　　一、美国地方政府的基本形态及其特点

　　美国是一个联邦制国家, 实行联邦政府、州政府和地方政府三级政府架构。在州政府以下, 县、市、镇、特别区等无论大小都统称为地方政府。

　　（一）美国地方政府的类型

　　1.县。县是州设立的最大分治区, 通常具有最宽泛的责任。其职责包括福利、环保、司法、执法, 登记土地、人口出生和死亡,举办选举等。美国除了康涅狄格和罗德岛州之外的所有各州都设置县或相当于县的单位。在一些大城市, 如纽约、旧金山、丹佛、费城等,县政府已与市政府合并, 但在大多数地方, 县市政府是交叉并存的。县通常是地方政府中最具包容性的单位, 美国人口中89%的人是由县级政府提供服务的。

　　2.自治市。自治市作为一种地方政府单位是为了给更集中和更稠密的人口提供公共服务而设立的, 是一种规模较大的市政自治体, 是根据州政府颁发的特许状经营和管理、有明确划定区域的居民聚居单位。在美国的官方统计中, 自治市包括市、市镇和村镇等。在美国, 大的自治市人口可达数百万人, 小的只有几百人。自治市除了提供县和乡镇政府提供的服务外, 一般来说还要创造和提供城市类型的服务。在美国没有州一级的直辖市, 国际大都市纽约和首都华盛顿都属于与县同一层次的特殊市。

　　3.乡镇。美国除县和市以外, 各州设有更小的行政单位, 这些单位的名称各州很不相同, 如乡、镇、村等。即使同一个名称, 其实际设立标准、法律地位、行政职能各州也不同。所谓“更小”是就规模而言, 在一个县的地域内, 可能存在市、镇、乡或村; 在一个市的范围内, 也可能存在县、镇、乡或村。这些行政区域都是州的更小分治单位, 是由州政府创设的, 而不是由市或县创设的。它们虽然处于某个县或市的地域内,却并不意味着它们在行政上归某个县或市管辖。这些政府独立存在, 作为综合职能的地方政府, 分别执行各自的职能, 其职能主要有维持治安、保养道路、管理福利等。

　　4.特别区。特别区是所谓单一职能的地方政府, 即在其辖区内只行使某种特别的职能。特别区与上述县、市、镇等的区别在于, 后者是为进行全面和普遍的行政管理而设置的普通行政区域, 是综合职能的地方政府。虽然有些特别区也可能同时行使某几项职能, 但通常是相近的、专业性较强的几项职能。特别区种类繁多, 如学校区、灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等。特别区的一大特点, 是其区划往往与普通行政区域不一致, 也不属于所在的县、市、乡政府, 甚至切割普通行政区域的疆界, 但在有的情况下, 某些特别区如学校区也同乡、镇的区划一致。除了地方政府, 美国还有相当数量的准政府组织 在提供公共服务方面扮演重要角色。非政府组织分为两大类, 一是会员服务组织, 如工会、政治团体、私人俱乐部等; 二是公共服务组织, 如大学、基金会、教会等。非政府组织是一种具有重要社会影响的部门, 数量多达160 万个, 占有全国7%在职人员和接近9%的国内生产总值。

　　（二）美国地方政府的特点

　　一是数量庞大, 大小不一。美国地方政府特别是市、镇政府不是联邦政府和州政府有目的地规划设计和建立的, 而是为满足公众分散的多样需要而产生的。加之美国政治传统向来认为, 离居民最近的政府是最好的政府, 所以使得美国地方政府不仅数量庞大, 而且大小不一。根据美国人口统计署2003年的数据, 美国有地方政府87849 个, 除此之外, 美国还存在着数以万计的准政府组织, 它们也承担着类似政府的公共服务功能。美国地方政府在经济和人口规模上差别很大, 大小不一。例如, 洛杉矶市人口达到350 万, 同样是市政府, 康涅狄格州首府哈特福德市只有不到14 万人, 剑桥市10万人, 有的只是几千人的小镇, 同样也是地方政府。

　　二是治理模式多样, 职能单一。美国是一个国家, 50 种制度, 实际上, 不仅美国50 个州各有不同的治理模式, 即使在一个州内甚至在一个市区内, 也存在着不同的地方政府治理模式。至于各个地方政府采取哪种治理模式, 基本上是在以自治为基本原则的前提下, 由当地居民根据地方政府的地域、人口和经济规模而定。但其职能都以公共服务为中心, 较为单一。三是高度自治, 互不隶属。自治制度是美国地方政府制度的核心, 也是美国地方政府组织形式多样化的重要原因。在宪法范围内一切事情由选民说了算, 选民拥有极大的自主权。一个社区是否成立市, 建立市政府, 由居民投票表决,并且由居民决定政府组织形式, 直接选举领导人。所以, 美国地方政府不管大小都是高度自治, 且互不隶属。

　　二、美国地方政府的公共服务职能及其实现途径

　　在美国, 无论地方政府的组织方式、治理模式如何, 其主要职能都是为居民提供公共产品和公共服务。在这些服务中最常见的是:警察和消防; 教育; 公共交通和街道; 排污与固体垃圾的收集和处理; 公共保健和医院; 公共福利; 公园和娱乐; 住房、城市修葺和土地使用控制; 公共档案和法庭; 供水等。这些服务影响着每一个公民。具体来说, 主要包括以下几个方面的内容:

　　一是规则服务。即政府要为社会和市场的运行提供基本的规则。可以说在美国社会的日常运营中,基本上看不到政府及公务员的身影, 但整个社会却以一种非常有序的状态在运行, 这就是规则的作用, 而这些规则主要是由政府来提供的。

　　二是信息服务。美国政府会为公众提供各种各样的信息, 包括有关政府运作的法律、法规、程序以及各种福利信息, 但更重要的还是市场信息。

　　三是提供公共产品。由于公共产品所具有的非竞争性和非排它性, 追逐利润的私人资本是不会自动进入这一领域的, 因此政府要担当起公共产品的提供责任。这些公共产品包括公民生活必须的道路、公园以及其他一些公共设施等。

　　美国地方政府的公共服务职能主要通过以下几个方面来实现:

　　一是机构设置。美国地方政府的机构设置, 体现了强化服务职能的特点。其服务的重点有三个方面:①突出维护公共安全。主要是与警察、消防、应急处理系统相关的服务。②突出公益事业建设。主要是搞好交通、机杨、公园、学校、图书馆、艺术中心、音乐厅、供水、供电、环保等方面的服务。③突出以人为本。主要是在低收入住宅的开发、退休金、医疗保险的管理等方面的服务。

　　二是财政预算。财政预算是体现政府职能的重要手段。美国地方财政主要是突出确保公共帮助、公共安全、公民保健及政府官员工资等服务。财政支出的具体内容主要包括:教育支出、卫生保健支出、社会保险支出、社会救济支出、对公共工程的投资支出、开发经济落后地区的支出、对国有企业和私营企业的补助支出、建立政府物资储备和公债利息及其他支出。其中, 教育支出和卫生保健支出所占的比重最大。

　　三是依法行政。依法管理是美国地方政府实施公共服务职能的基础。美国的法律条款十分复杂, 但操作性很强, 覆盖了政治、经济、文化、民事、刑事等各个领域, 几乎任何国家大事和个人小事, 都能够找到相应的法律依据。美国地方政府的决策注重法律程序, 重大事项决策, 一般要经过立项申请、社会调查、民众公听、专家论证、政府审议、议会表决等几个重要程序。一项决策的提出和决议, 除应对突发事件外, 都必须有足够的时间, 不能临时动议和表决。一些特别重大的项目, 还要经过公民投票表决,表决未通过的不能形成决策。

　　四是公众的民主参与。美国地方政府运作的透明度比较高, 在政府治理的过程中, 民众时刻在参与、关注和监督。他们采取的主要形式是建立起与地方政府各个部门相对应的、主要由民众自愿者参加的各种理事会和委员会, 来参与决策和监督决策的执行。政府的会议一般是公开进行的, 选民可以进入会场, 自由旁听; 在政府办公楼的秘书办公室和会议现场, 可以拿到需要的材料、办公电话、办公地址和电子邮件地址; 重要的决策事项均在政府网站公布, 民众可以通过网络等媒体了解到政府决策的情况;政府定期召开公民参加的公开听证会, 公民有权在关于重要的立法和预算决策的听证会上作证。地方政府的这些做法保证了政务决策的公开透明。

　　三、完善地方政府公共服务职能的启示和建议

　　美国地方政府强化公共服务职能的做法, 对于我们深化政府体制改革, 完善地方政府公共服务职能有一定的借鉴意义。

　　（一）切实转变政府管理方式, 努力建设服务型政府。

　　目前, 我国地方政府存在管理职能过宽、服务职能不强的状况。这种政府运作模式, 导致社会资源浪费和效率低下。因此, 以公共服务为中心的政府转型, 是我国今后改革的中心和重点。政府管理方式要由直接从事经营管理活动向创造公平竞争的市场环境转变, 向提供公共产品和公共服务转变。要继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开, 进一步规范政府权力, 把不该由政府管的事情交给市场、企业、社会中介机构。要尽快实现政府管理职能转变, 从生产投资型转变为公共服务型。服务型政府建设是我国政府改革的重要目标,必须将服务型政府建设作为推进我国行政体制改革、构建和谐社会的重要工作来抓。结合“十一五”规划, 应制定公共服务规划, 使公共服务不断适应人民群众日益增长的社会公共需求。

　　（二）有步骤地扩大公共服务的覆盖面, 解决政府公共服务中的突出问题。

　　公共服务是政府的重要职能, 它包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等公共事业, 发布公共信息等。要强化政府就业服务职能, 统筹城乡就业, 加强职业教育与职业培训, 大力扶持发展民营中小企业, 推进城镇化与现代服务业的发展。要加大农村公共服务建设的力度, 落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定, 建立健全财政支农资金的稳定增长机制,加快农业科技进步, 较大幅度地增加预算内农业科研投入。加强公共卫生体系建设, 实现全体人口基本公共卫生服务和基本医疗服务,建立覆盖全体劳动者的基本医疗保险制度。完善社会保障体系,建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度和覆盖城乡的最低生活保障制度, 切实解决进城务工人员社会保障、子女教育、住房和社会服务等问题。积极加强社区建设, 完善社区功能, 拓展服务领域, 切实发挥好社区在城市管理与和谐社会建设中的重要作用。

　　（三）牢固树立以人为本的施政理念, 切实维护好发展好人民群众的利益。

　　我国的地方政府在服务过程中可借鉴美国的经验, 体现以人为本的管理方式。政府的抽象行政行为和具体行政行为要在法律规范和法定授权的范围内进行。征用土地、拆迁住房、 基础设施建设等涉及公民个人利益的事情,要严格按照法定补偿标准和程序办事, 保护公民的合法财产和个人利益不受损失，并完善现行法规，充分考虑法规的衔接性和公民的长远利益。应注重人与自然的协调发展, 市政建设、住宅建设、公路建设、工厂建设等, 要以保护环境、保护资源和保护历史为宗旨, 充分展示与自然和谐一体的建设风格。生活垃圾要实行分类处理, 能源消耗要尽量减少空气污染, 力争实现人口、经济、社会、环境、资源协调发展和可持续发展目标。

　　（四）简政放权, 积极推进行政审批制度改革。

　　实现政府职能的转变, 建设服务型政府, 关键是削减政府职能部门的审批权力, 这是精简机构和冗员的前提条件。行政审批权总是与部门权力与利益紧密相连, 因而成为各部门在政府机构改革中极为关注和讨价还价的焦点。然而, 行政审批过多是政府工作效率与管理水平低下、抑制创新和腐败滋生蔓延的根源, 严重影响了投资环境的改善和改革开放进程, 与社会主义市场经济发展的要求极不适应。因此, 应对现有的行政性审批进行全面清理, 能减掉的要尽量减掉, 确实不能取消的, 要公开办事程序, 接受公众监督。在大幅度减少审批以后, 政府工作重点要放在制定产业政策, 推动技术进步, 加强环保、安全管理, 提供信息服务等方面, 努力提高政府公共服务水平。

　　（五）调整财政支出结构, 加大政府对公共服务的财政投入。

　　我国地方政府财政支出主要是人员的工资发放和基础设施建设等, 公共服务的支出比较少, 如用于生态环境、劳动就业、社会保障、职工权益、公共卫生和公共教育等领域的投入不足。因此, 我们的地方政府必须进一步调整职能结构, 实现从经济建设主导向公共服务主导转变。通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型, 构建公共服务型政府的财政基础。一方面, 要降低财政支出中行政管理费的比重, 增加公共服务领域的财政投入。如加大卫生医疗支出, 建设有效的公共卫生服务体系; 加大社会保障支出, 构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障网络; 增加环境保护方面的支出, 促进经济社会与自然的和谐可持续发展。另一方面, 要降低财政支出中经济建设费的比重, 增加应对公共风险的财政支出。市场经济的发展、全球化趋势的加强、自然环境的恶化, 使人类进入了“风险社会”, 要有效地预防各类突发性事件, 就必须加大应对公共风险的财政支出比例。
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　　六）加强政府自身建设, 提高政府公共服务的能力。

　　政府及公务员必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责, 把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。完善和健全政府决策机制, 努力提高行政决策的科学化、民主化水平, 保证决策的正确和有效。创新政府管理方式, 寓管理于服务之中, 更好地为基层、企业和社会公众服务。推行政府公共服务绩效管理与绩效审计制度。将公共服务指标作为政府绩效考核的重要指标,运用社会保障覆盖率、就业率、公共教育支出、公共医疗卫生支出等指标来考核政府绩效。加强政风建设, 切实提高各级政府和公务员的公共服务能力, 努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。